推进珠江－西江经济带产业承接区 多规合一协调发展的对策建议

内容摘要：珠江-西江经济带（以下简称珠西经济带）两广毗邻的产业承接区，资源禀赋、发展水平相近，存在要素集聚与产业合作的区位基础。但受制于不同发展目标的多元规划与政策意向，难以形成协同效应。为推进珠西经济带一体化发展，必须从经济带发展的国家战略和比较优势出发，聚焦多元规划中的区域协同重点，优化协调国家战略与地方目标的关系，统筹区域发展整体框架。本文提出以粤桂合作特别试验区为切入点，以一体化目标引导要素的自由流动和产业布局，探索多规合一、合作共建、利益共享的区域发展新机制。

关键词：珠江-西江经济带 产业承接区 多规合一 

根据《珠江-西江经济带发展规划》，粤桂两省区毗邻地域的肇庆、云浮、梧州、贵港等城市，构成经济带四大组团中的“产业承接组团”。作为产业承接区，要发挥承东启西的区位优势，加强与珠三角及港澳地区的合作联动、配套发展，高起点承接产业转移，引导产业集聚，促进粤桂毗邻地区港口、产业、城镇融合发展。规划重在落实。战略规划既要考虑短、中期的策略，更要具有长期的战略视野。特别当两个发展阶段具有明显梯度差异的省区，在涉及国家战略和地区利益刚性，涉及相邻区域发展阶段、要素禀赋与分工合作的比较优势、涉及经济带总体战略和本行政区发展导向时，需要通过共同的长期目标以及适当的可操作的激励机制，通过规划协调、利益共享等制度设计，促进经济带协同发展。

一、主动对接珠三角，拓宽产业转移空间

（一）衔接“两个规划”、“一个意见”

衔接区域发展中的相关规划，实现多规合一和激励相容，有助于持续发展和政策红利叠加释放。珠西经济带“产业承接组团”面临与产业转移相关的三大规划。早在2008年国务院批准并发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》（简称“珠三角规划”），该规划首次在国家规划中覆盖港澳地区，为珠三角特别是粤港澳的互动发展作出了前瞻性战略安排。经过多年实施，珠三角转型升级成效显著。2014年推出的“珠西规划”，在规划区域上与“珠三角规划”存在交集，将珠三角区域以北的广州、佛山以及向西延伸的肇庆、云浮等列入“珠西规划”版图，规划同样以2020年为限。上述规划相继出台后，2016年3月国务院又发布《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》。以“9+2”各方为背景，空间上涵盖了珠西经济带几乎全部区域。因此，在“珠西规划”的具体实践中，承接广东产业转移的同时，必然应充分考虑与粤港澳“泛珠合作区”、“珠三角规划”的衔接，以“一体化、同城化、特区化”机制导向，统一规划、多规合一，全方位推进并强化东向战略。唯如此，才能真正发挥多个国家层面的规划在该地区承接产业转移战略政策红利的叠加。

（二）拓展产业转移空间

审视“两个规划”、“一个意见”的战略重点，可把握泛珠三角、珠三角和珠西经济带融合互动的发展逻辑。“珠三角规划”的重点是：结构战略性调整、参与国际合作竞争、辐射带动环珠江三角洲区域经济发展、保持港澳地区长期繁荣稳定、深化体制机制创新。“珠西规划”的重点是：经济提质增效升级、培育新的区域经济带、缩小区域差距、完善全方位开放格局、跨省区流域生态共建。而“泛珠合作意见”提出建设承接产业转移示范区，支持沿海产业及国内外知名企业生产基地向中西部有序转移，促进产业组团式承接和集群式发展，推进粤桂黔高铁经济带合作试验区、粤桂合作特别试验等跨省区合作平台发展。加强内地与港澳紧密合作，推动扩大内地与港澳企业相互投资，鼓励和支持内地与港澳企业共同“走出去”。

可见，以珠三角为核心的先发地区的产业扩散，通过沿珠江流域有序推移是必然选择。利用“珠三角规划”、“珠西规划”和“泛珠合作意见”的地域交集，从机制层面进一步细化“两规划”、“一意见”具体操作措施的衔接，充分释放国家级规划和政策导向对本地区发展的引导效用。深化两广毗邻区特别是粤桂合作特别试验区与珠三角包括港澳在内的城市群，以及和东盟国家的产业合作，发挥市场机制，注重比较优势，提升产业合作绩效，实现互利共赢。

二、优化协调主体功能，推进产业与生态融合

（一）审视不同主体功能区的关系

国务院于2011年发布的《全国主体功能区规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。《规划》对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式具有重要战略意义。其后各省区也相继编制了次级主体功能区规划。

就珠西经济带产业承接区而言，位于西江流域的肇庆和云浮大部分区域被广东列入重点生态功能区或国家级粮食主产区，而与之相邻的岑溪、梧州城区以及贺州的八步区则被广西列为重点开发区域，从西江经济带广西段的主体功能定位看，广西的“双核驱动”战略将西江经济带确定为推进区域发展的新“增长极” 。上游作为重点开发区，下游作为重点生态功能区，显然有悖于流域产业布局和生态环境优化的基本逻辑。在现行的区划框架下，建议由国家相关部门进行协调，一是将上游重点开发区的各类园区尽可能集中布局，便于产业集聚和实现规模效应；二是各利益方共同承担对生态环保的投入，将生态补偿与产业优化转型结合起来，入园企业必须依法排放和优化转型。合理布局建设项目，拒绝高能耗、高排放企业落户特别试验区，建设生态环保产业集群，打造“流域生态文明建设试验区”。

（二）审视产业迁移与产业聚集的关系

改变发展中地区以级差地租和劳动力丰裕的比较优势吸引发达地区产业转移的传统观念。以制造业迁移集聚为例，报酬递增理论认为制造业的竞争优势，不仅在于要素的成本，还在于产业的空间集聚和这种集聚所带来的规模经济效应。由此说明，即便是在广东境内，2005年至今广东省政府推动在粤东西北地区建立的40个产业转移工业园，表现出“东西北方热、珠三角方冷”的现象，产业转移园建设对珠三角转出方的激励较弱。况且，企业迁移并不代表产业的转移，珠三角鼓励的“腾笼换鸟”只是希望将产业水平和生产率低下的企业转出，珠西经济带产业承接区应以更高的视野考虑承接产业转移。一是不断优化已经初步形成产业基础的电子信息、节能环保、高端装备制造等产业集群。二是大力鼓励珠三角和珠西经济带跨地区的企业并购活动，通过重组改造融入优势产业范畴，而不应盯着从珠三角转出的低效、高耗的小型企业。

三、处理好市场与政府的关系，提升产业合作效率

（一）发挥市场配置资源的决定性作用

处理好政府与市场、官员与企业家的关系，事关资源配置效率。珠西经济带应以粤桂合作特别试验区为切入点，改革产业合作进程中过多的行政干预，省区间合作运行机制应最大化尊重市场原则。扭转目前区域合作协调组织主体是政府的局面，鼓励企业直接进行产业合作的协调与决策。

（二）创新机制实现产业合作

克服现有行政区划障碍与解决各合作方经济发展不平衡是保证合作可持续发展的关键。这两个难题不是单纯的基于比较优势的资源配置或产业分工问题，而是要建立合作的制度基础。两省区政府需要共同创造公共服务“外部性”，通过谈判协商，尽可能在公共产品供给领域达成共识。树立风险共担、利益共享和共同管理观念。以项目为合作契机，就某项具体的基础设施建设、流域环境治理、要素流动保障、创新平台建立等项目展开合作。合作成本的分摊要根据双方从项目中受益的情况而协商，以多受益多投入、先受益先投入为原则。广东作为先发地区，亦可考虑跨省区公共设施的前期投入，以推动双方合作项目的顺利开展。

“主体功能区视角下珠江-西江经济带四化融合研究”课题

负责人：刘俊杰

• 主 编： 林春逸、徐毅

• 编 辑： 熊兴华

• 主 办： 珠江-西江经济带发展研究院

• 日 期： 2016年1月1日

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